中国是一个农业大国，数千年来，农业政策一直都是国家和政府最重要的政策之一。改革开放后，快速的工业化、城市化过程中，农业仍然是国家政策中最重要的一环，自1982年至1986年，我国连续五年发布三农主题的中央一号文件；2004年以来，连续十九次发布以三农为主题的中央一号文件。十八大以来，端牢中国饭碗、严守粮食安全底线与耕地红线，一直是中央一号文件的关键词。

(相关资料图)

“粮食是人类生存最基本的生活资料，只依靠市场难以形成有效供给，必须要政府介入和政策支持。中国在粮食生产上取得的巨大成就，离不开完备的粮食政策支持体系。”中国农业科学院农业经济与发展研究所副研究员普蓂喆在接受新京报记者采访时说。

总述：“立体多维”的政策体系

普蓂喆介绍，古人说“洪范八政，食为政首”“粟者，王者大用，政之本务”，都在强调粮食是安邦固本的基础。新中国成立后，我国先后进行了土地改革、合作化，“在当时的环境下，这些政策激发了农民的种粮积极性，使得粮食生产得以恢复。”普蓂喆说。历年的粮食数据也证明了这一点，1949年，我国粮食总产量只有2200多亿斤，到1952年，三年间，就上升到3200多亿斤。此后一直上升，到1958年，接近4000亿斤。

“同时，政府有组织、长时间开展中低产田改造，修建农田水利基础设施，研发粮食高产稳产技术等，有效促进了粮食增产。”普蓂喆说。

改革开放后，家庭联产承包责任制的实施，极大地解放了生产力，这成为我国解决温饱问题最重要的基础之一。“在我国，支持粮食生产的政策一直在不断地完善，尤其改革开放后，我国实施了保护价收购、取消农业税、深化流通体制改革等，都为后来粮食持续增产奠定了基础。十八大以来，面临国内外新的形势，我国政府高度聚焦粮食安全，到现在，已经形成了一个立体多维的粮食支持政策体系。”普蓂喆说。

保障：“三位一体”的支持体系

纵观全球，各国均高度重视粮食生产，并出台了各类粮食支持政策，其中，政府补贴是各国普遍采用的形式之一。

“为保护农民种粮的积极性，我国政府形成了补贴、保险、信贷三位一体的支持体系。”普蓂喆说。

在补贴方面，“过去的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等存量补贴继续维持，同时，由政府推行的最低收购价政策、临时收储政策、目标价格制度、生产者补贴等，在不同阶段发挥了价格支持、保障合理收益的作用。”普蓂喆介绍，“此外还有许多临时性的补贴，如2021年、2022年，中央连续两年对种粮农民发放一次性补贴200亿元，应对农资价格上涨等问题。”

在保险方面，有农作物保险、完全成本保险、种植收入保险等多种形式。其中农作物保险已实行多年，由政府出大头、农户出小头，一些地方甚至全部由财政承担，帮助农民应对自然灾害导致的绝收风险。在推进支持政策价补分离改革过程中，为继续保护种粮农民，“2018年国家分别在4个小麦、水稻、玉米主产县开展三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险试点。到2022年底，小麦、水稻、玉米三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险，将覆盖13个粮食主产省的产粮大县。”普蓂喆说。

在信贷方面，我国先后出台多项政策，“引导金融机构开展信用贷款、担保贷款等，解决种粮资金不足的问题。”普蓂喆说。

落实：“五级书记”的责任制度

粮食安全是政府的责任，但在过去，由于追求经济效益等原因，许多地方的粮食生产一度衰落，地方政府更愿意引导农民种植收益更高的经济作物。

“为此，我国制定了很多政策，落实粮食生产的责任。”普蓂喆介绍，“比如在1995年，我国就开始实施‘米袋子’省长负责制。2015年，实施粮食安全省长责任制。2021年，实施粮食安全党政同责制度。到现在，已经形成‘五级书记’抓粮食的局面。”

在落实地方政府粮食生产责任的同时，我国也出台了多项缓解粮食主产区财政困境的政策，“2005年，中央财政出台了产粮(油)大县常规奖励资金的政策，后又对全国前100位的大县，出台超级产粮(油)大县奖励资金的政策。十多年来，奖励资金规模不断增加，从初始的55亿元，增加到2020年的466.7亿元，缓解了地方财政压力。”

耕地：“长牙齿”的硬措施

当人们谈到粮食保障时，“18亿亩红线”是最常出现的词汇之一。

18亿亩红线，是我国保障粮食生产最重要的政策之一。而18亿亩这个数字，是经过严密计算的。简单来说，我国14亿人口，每年的粮食总需求量超过1.2万亿斤。仅以谷物计算，2021年，全国谷物种植面积为15亿亩左右，平均单产为421公斤每亩，全年粮食产量为1.37万亿斤，再加上进口部分，完全可以保障粮食安全。

“耕地是粮食生产的命根子，保护耕地是我国的基本国策。历年来，中央通过完善各项法律法规，强化耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线。近三年来，更是强调采取‘长牙齿’的硬措施，坚决遏止‘非农化’、防止‘非粮化’，以此保障粮食安全。”普蓂喆说。

与此同时，我国一直在推行藏粮于地的政策，普蓂喆介绍，这些年中，中央不断加大财政支持、地方政府增额配套，开展藏粮于地、划定粮食功能区、高标准农田建设“三位一体”的农田基础设施体系建设。并通过耕地地力保护，支持鼓励农民稳定耕地质量、提升土壤肥力。“通过这些措施，我国在不断改善生产条件、降低中低产田比例，达到旱涝保收、高产稳产，最终确保耕地资源永续利用。”普蓂喆说。

现状：“大国小农”的基本特点

随着城市化的进程推进，大量农村劳动力进入城市，导致农业劳动力缺乏，同时还出现了种粮农民老龄化、兼业化等问题。

粮食如此重要，可谁来种粮？怎样种粮？普蓂喆介绍，“大国小农”是我国农业生产的基本特点，在未来很长一段时间都会持续下去。尤其是老龄化、兼业化等现象，直接影响着粮食生产。

为此，我国出台了一系列应对政策，普蓂喆说，“国家在增量补贴发放、统防统治、农机具购置等方面，有针对性地引导、扶持新型农业经营主体。同时进一步推动农村土地制度的改革，比如实施农地三权分置的政策，规范和促进农村土地有序流转，积极发展多种形式的适度规模经营。这使得原本分散的土地，有了适度规模化的可能。”

“新型经营主体是先进生产力的代表，同时，通过发展土地入股、流转、托管等经营形式，与小农户建立更加紧密的合作关系。以大户带小户，为小户提供土地托管、代耕代种等经营性农业服务，提升规模化生产和服务水平。”普蓂喆说，“通过社会化服务，将使缺乏农业劳动力的地方，也可以保证粮食生产的有序进行。”

未来：“进退灵活”的支持体系

当前，极端天气频发、国际局势动荡等新兴风险交织，这给我国粮食政策带来了新的挑战。尽管我国已经连续多年获得丰收，但粮食安全仍旧警钟长鸣。普蓂喆认为，“未来要有战略定力，同时积极适应变化、调整支持方式，确保力度不减弱、效果有加强。”普蓂喆说。

“首先要积极稳妥地推进政策改革调整，建立起立体多样、进退灵活的支持体系，确保以相对‘不变’的支持体系应对‘万变’的外部环境，在任何时候都能确保粮食绝对安全。”普蓂喆说，“其次，还要持续加大支持力度，并提高精准度，稳住现有补贴、保险、信贷支持措施，稳定稻谷小麦最低收购价，完善三大粮食作物完全成本和种植收入保险的基础。调整增量支持措施，聚焦关键经营主体、关键基础设施、关键良种良法、关键经营方式等，确保政策用在‘刀刃’上。”

耕地保护和粮食生产责任制度，仍是保障粮食安全的有力措施，普蓂喆说，“强化责任落实的同时，也要加强对主销区、产销平衡区产粮大县的支持。经济发达主销区要充分利用经济和技术优势，开展技术攻关，加快高新技术与粮食生产过程融合，使粮食生产能力与经济发展水平同步增长。”

普蓂喆同时建议，在未来，还要继续加快粮食主产区高质量发展，“从政策上，加大财政转移支付力度，尽快确定主产区利益补偿核算办法，建立中央政府向主产区转移、主销区向主产区转移的生存补偿、发展补偿机制。推动粮食产业集聚，搞活粮食产业经济，培育新经济、新业态和新模式，增强粮食经济发展活力。”

（文章来源：新京报）