南财集团全国两会报道组记者张敏、唐韶葵实习生黄俊钧

城镇化是一个综合、宏大的课题，涵盖产业发展、人口流动、土地流转、户籍改革、住房供应等诸多方面。政府工作报告指出，持续推进以人为核心的新型城镇化。这一表态在给未来的城市发展指明方向的同时，也继续提出了高要求。

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭在城市和区域发展等领域有深入的研究。作为第十四届全国政协委员，陆铭准备了多份提案，包括土地制度改革和平台经济等。

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就城市发展、人口流动、土地制度改革、住房问题等相关话题，21世纪经济报道记者对陆铭教授进行了专访。他认为，土地制度改革的关键，在于理解国内经济发展所带来的人民需求变化，要与人口流动趋势相适应。同时，解决大城市住房问题需要从供给侧发力，通过多渠道增加土地和住房供应，来满足不同层次人群的不同需求。对于“大城市病”的成因和解决，陆铭也有着独到的见解。

土地制度改革需顺应人口流动趋势

《21世纪经济报道》(以下简称《21世纪》)：在您今年提交的政协提案中，有一份是关于农村土地制度改革的，其中涉及农村宅基地改革，您能介绍一下改革设想吗？在改革过程中，如何保障农民的财产权益？

陆铭：农村宅基地改革中，最为重要的是制定差异化的政策，以适应不同农村地区发展的不同需要。在人口持续增长的城市周边，一些农村的宅基地事实上已经大量转为经营性用地。对于此类宅基地，应该考虑根据它的实际用途，转为经营性建设用地，然后按照集体经营性建设用地入市的办法入市交易。

另外，在人口大量流出的农村，也有大量闲置的宅基地。对此，可以考虑在农村居民自愿且有偿的情况下将其复耕为农业用地，或者转为生态用地。这样一来，相应宅基地所对应的建设用地指标就可以在全国大范围地流转，而且可以成为自愿放弃闲置宅基地的农村居民的一笔财产性收入。

总的来说，包括宅基地制度改革在内，未来土地制度改革的方向就是让人口和土地的配置能更加顺应现代化经济所呈现出来的空间集聚状态，使建设用地的供应、公共服务基础设施的投资与人口流动方向一致。

在这个过程中，如何保障财产性收入呢？从短期来看，可以参考建设用地指标的定价模式，让政府模拟市场，根据土地价值和租金进行差别化定价。从更加长远的角度来看，如果能够建立起全国统一的建设用地指标和补充耕地指标的市场的话，就可以更好地根据供需来决定相关指标的市场价格。

《21世纪》：您还有一份提案是关于平台经济，其中提到平台经济的发展也需要加强线下空间的建设。在城市发展中，线下空间的建设有哪些意义？

陆铭：理解线下空间的重要性，关键是要理解当前中国经济持续发展所带来的人民需求的变化。目前服务业在GDP和就业中所占的比重都已经远远超过制造业，并且还在不断提升，而绝大多数的服务业都需要借助线下空间进行运作。只要线下的人口流量对服务业的发展有促进作用，那么线上经济就会为线下经济赋能。

我们的研究也显示，在疫情冲击之后，密度更高的街区在经济恢复上有更强大的韧性。这就提醒我们，在城市建设中，不能因为数字经济时代的到来而忽视了线下空间。相反，在人们相互接触的过程中，体验感以及互动性是极其重要的。在可以展望的未来，不可能出现全面的线上化，线下仍然有大量的服务者，在供给和需求的匹配中，线下空间也是极其重要的。

人口增长时需从供给侧缓解城市资源紧张

《21世纪》：政府工作报告指出，过去5年来，我国常住人口城镇化率从60.2%提高到65.2%。按照这一水平，我国的城镇化仍有进一步提高的空间。未来在城镇化和区域经济发展进程中，人口流动会有怎样的趋势？产业又将如何聚集？

陆铭：从创造就业的角度来讲，随着服务业占比越来越高，一些大城市及周边地区创造服务业就业岗位的能力也会加强。受此影响，会持续出现人口从农村向城市，从小城市向大城市集聚的趋势。

在产业集聚方面，首先，由于服务业的供求在时空上天然具有不能分离的倾向，因此绝大多数服务业的集聚状态是跟人口的集聚高度一致的。其次，随着中心城市的服务业更多地赋能制造业，制造业会沿着从大城市出发并向外扩散的趋势进行布局。再次，在更偏远、地理自然条件不够好的地区，它的产业就主要集中在农业、旅游、自然资源等行业上。总之，未来的产业布局会呈现出有规律的空间格局，并且还会随着中国现代化水平的提高而不断的演化。

《21世纪》：面对不断流入的人口，很多大城市由于资源有限，似乎已不堪重负。如何解决有限的城市发展空间和不断流入的人口之间的矛盾？

陆铭：这只是一个流行的看法，但未必正确。

以交通拥堵为例，根据我的研究，城市的拥堵问题跟人口规模的关联性并没有那么强。最近30年，恰恰是在人口不断增长的过程中，中国的大城市强化了基础设施，尤其是地铁的建设，减少了城市内部长距离通勤的时间。城市通行需求的增长，在很大程度上是因为我们的产业结构已经越来越多地集中到了服务业上。

人与人之间见面的需要增加，这是经济发展所带来的必然结果。因此，城市只有不断改善它的交通基础设施，特别是增加地铁的建设，并进行合理的城市空间布局，才能解决拥堵问题。

总之，“城市病”的治理是技术和管理双向进步所带来的一个良性循环的结果。我们应充分认识到，人口向少数地区集中的趋势是客观经济规律，不能简单粗暴地把人口增长和城市的资源紧张对应起来。今天，我们已经充分认识到了这一规律，所以在土地、住房的建设、公共服务的配套等方面已经开始调整，让它跟人口的流动方向一致起来。

解决青年人住房问题需多管齐下

《21世纪》：近些年来，大城市的房价得到了一定的控制，但相较于年轻人的收入水平，房价仍然显得偏高。今年的政府工作报告也提出，解决好新市民、青年人等住房问题。您认为应当如何解决这一问题？

陆铭：我对于房价一直坚持这样的基本看法：不要过度地限制需求，尤其是合理的居住需求派生出来的购房需求，而是要去增加供应。在限制投机性需求的基础上，持续增加供应才是最终缓解住房短缺的办法。对此，我们可以采取很多措施。

第一，大城市及周边都市圈仍有大量土地可用于增加建设用地的供应。第二，在建设用地分配中，适当增加住宅用地比重，相应地减少工业用地和商服用地比重。第三，在住宅用地中增加住房建设的数量和面积，提高容积率。第四，在商品房市场上，建设一些适应不同群体购房需要的住宅，比如小户型，来满足购买力有限的青年人的需要。此外，还要多渠道地发展租房市场，特别是长租房，以及政府供应的廉租房、公租房等。从而在购房和租房之间形成齐头并进的供应态势，以满足不同层次、不同人群的居住需求。

《21世纪》：近年来，监管部门多次提出“探索房地产新发展模式”。新发展模式包含哪些内容？与旧模式相比，新发展模式有哪些不同？

陆铭：我个人理解的房地产新模式是指原来租房市场的发育相对不足，现在则更加强调租房市场的发育。此外，在商品房市场上，也推出一些新的形式，比如共有产权房，从而形成多元的房地产发展模式。

另外，落实“一城一策”。部分城市的外来人口少，房价不高，租赁市场就没有大力发展的必要。但是在一、二线城市，房价高，有大量新增的外来人口，而且相当一部分外来人口收入并不高，这就需要发展租赁市场、保障性住房等，来提供多元的住房供应。

最后，在土地供应上，放宽大城市建设用地的供应限制，让住房用地的供应适应大城市人口增长的趋势，并且让大城市跟周边的中小城市连片发展，通过轨道交通形成一小时通勤圈，然后就可以在这个通勤圈内，进一步增加住房的供应。

（文章来源：21世纪经济报道）